证券法用系统性思维 完善投资者保护制度

来源：证券日报  发布日期：2020-04-30

凝聚改革共识，以科学的制度设计保护中小投资者权益是《证券法》的时代使命，也是我国证券市场法治化、成熟化的必经之路。以系统性思维审视《证券法》，方能彰显《证券法》对投资者保护的匠心独具与制度自信。

一、立法形式与实质保护并重

《证券法》设立“投资者保护”专章，诸条文皆蕴含中小股东保护的旨意。专章的立法表现形态与法的内在精神相契合，构成中小股东法益保护的周延逻辑。《证券法》的第六章从投资者与证券公司、上市公司、控股股东之间的多维角度保护投资者权益，对“投资者保护”设立专门的章节，乃立法例上的创举。美国的《证券投资者保护法》旨在为陷入财务困境证券公司的投资者提供帮助，与一般理解的投资者全方位利益保护法并不沾边。以专章形式展现的投资者保护，闪耀立法智慧的理性光芒。《证券法》开宗明义地将“投资者保护”作为立法宗旨，并将该理念贯穿始终。《证券法》第二、三、四章分别对证券发行、交易和上市公司收购等行为详加规制，全面遏制侵害投资者利益的违法违规行为。第五章强化信息披露要求，保护投资者的知情权。第七至十一章厘清证券交易场所、证券公司、证券登记结算机构、中介机构、证券业协会在证券交易全过程中的角色定位，凝聚市场各方主体尊重中小股东权益的共识。第十二章严格监管执法和加强风险防控，防范违法违规行为对中小股东的侵害风险。第十三章显著提高证券违法违规成本，达到事前震慑与事后追惩相结合的效果。

二、实体规则与程序保障并举

《证券法》全面嵌入中小股东保护的实体机制，又在程序上提供多元维权程序供投资者选择。实体规则与程序规则遥相呼应，打通中小投资者实体权益与程序保障的“任督二脉”。《证券法》的具体条文为上市公司等主体加上“紧箍咒”，从源头上杜绝违法违规行为的发生。如“证券发行”一章禁止发行人、承销机构虚假陈述，“证券交易”一章禁止内幕交易、操纵市场等行为。这些规范对损害投资者权益的加害人形成巨大震慑，防范中小投资者陷入违法违规行为的污浊环境。我国鲜有将实体规则与诉讼程序规则置于同一部法律的操作。新《证券法》增加集体诉讼与先行赔付制度，是便利投资者获得经济赔偿、丰富多元纠纷解决机制、拓宽投资者维权路径的创举。《证券法》在代表人诉讼等程序性机制外，更进一步，将集体诉讼纳入其中。比如，在银广夏虚假陈述案中，众多投资者单打独斗，维权效果并不理想。通过集体诉讼制度的设立，投资者无须耗时费力地独自应对，借助投资者保护机构的力量便一举实现赔偿诉求。先行赔付机制填补了诉讼外纠纷解决程序的空白。当发行人因重大违法行为给投资者造成损失时，其控股股东、实际控制人或相关证券公司可委托投资者保护机构与受损投资者达成协议先行赔付，中小股东的损失由此得以快速填补。先行赔付制度已在万福生科、海联讯、欣泰电气三起案件中得到积极应用并获得比较理想的效果。

 三、正面赋权与义务强化并行

《证券法》积极地为中小股东创设更多权利，同时从反面发力强化其他主体的义务。赋权与规制双管齐下，促进与强制统筹兼顾。《证券法》强调以往实践中投资者易被忽视的权利，矫正投资者的弱势地位。比如，通过赋予征集投票权，允许征集人代表中小股东出席股东大会、提案、表决等，使得他们拥有话语权利，表达利益诉求，在与大股东的利益博弈中不落下风。再如，强调上市公司应当依章程为中小股东分配现金股利，促使中小股东有机会分享公司成长带来的红利，还原股东投资公司的本来目的。《证券法》还加强证券发行人、上市公司、控股股东等主体的义务，防范其侵害中小股东权益，反射保护中小股东的权利。例如，《证券法》增加“信息披露”专章，扩大信息披露义务人的范围和信息披露的要求，将证券交易置于阳光之下，降低投资者的信息搜寻成本，防范市场欺诈。

四、社会多元主体协同保护

在外界作用下开放系统具有自我调节能力，只有开放系统才有机会从系统引入负熵，保持自身稳定。《证券法》中个人行权、自律管理与行政监管交相辉映，共铸中小股东权利维护的长城。《证券法》明确“吹哨人制度”，规定任何单位和个人均有权向国务院证券监督管理机构举报，鼓励中小投资者积极举报违法违规现象。《证券法》浓墨重彩地规定了投资者保护机构，将其作为中小投资者的“卫道士”，为中小股东提供援助与服务。证券交易所在被赋权审核公开发行证券申请的同时也增加了敦促发行人信息披露等义务，确认了交易所一线监管的职责。证监会的监管职责、监管手段得以强化，比如新增扣押权、限制出境权等，能够精准打击违法违规行为。系统化思维是新时代市场经济立法深化改革的必然要求，也是完善中小股东保护的证券法律体系科学化、规范化、系统化的方法论指导。多维角度保护上市公司中小股东权利、增强投资者信心，将为我国资本市场添注发展新动力，开创深化改革新局面。

（作者：中国政法大学经济法研究所所长）